图片来源：摄图网
国际形势风云变幻，全球疫情反反复复，毋庸置疑，我们正在经历一个时代的转折点。
如何理解当下以及未来的国家运转和经济发展，财政是一个重要视角。作为国家治理的基础和重要支柱，财政的收支决定着政府的“钱袋子”，牵连着人民的幸福生活。
《政府工作报告》为今年的财政定调为“积极的财政政策要更加积极有为”，包括提高赤字率至3.6%，发行1万亿抗疫特别国债直达基层，安排地方政府专项债券3.75万亿，比去年增加1.6万亿元。“三箭齐发”的力度是前所未有的，今年面临的财政收支矛盾也是前所未有的。
积极财政的效果如何？地方收支压力有多大？“十四五”还有哪些体制改革的“硬骨头”？近日，城叔邀请华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬做客“城市相对论”，评述收支压力，讨论央地关系，厘清改革痛点，从财政视角捋一捋未来的发展脉络。
嘉宾介绍贾康第十一届、十二届全国政协委员，现任华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问。北京等多地政府顾问、咨询委员，北京大学等多所高校特聘教授。孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。冯俏彬现任国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长。教授，经济学博士、博士后，中央党校（国家行政学院）博士生导师。第三届黄达-蒙代尔经济学奖获得者。在公共产品理论、应急财政、供给侧改革、减税降费等方面有独到建树。
谈后疫情时代的财政弹性
增加专项债、扩大赤字率，满足现实资金需求
城叔：我国地方政府专项债一直在增长，今年的发行限度更是达到3.75万亿元。怎样理解地方专项债呈现的这种变化？
冯俏彬：今年大规模增发专项债非常重要的一个原因是跟疫情直接相关。疫情给我国经济增长带来了巨大压力，这个压力可以从投资、消费、进出口“三驾马车”来分析。
进出口方面。疫情加剧了外需收缩的压力。近几年国际关系发生了深刻变化，习近平总书记做出“当今世界正经历百年未有之大变局”的战略判断。在这样的国际环境下，外需本身就受到一些影响，疫情发生之前就已经在考虑增发专项债了。疫情的发生，让专项债发行的需求性更加明显。
内需方面。这几年中国的居民消费需求增长非常快，总量也非常大，但是还存在一些体制机制上的原因，也存在供需之间不完全匹配等因素。所以，虽然近几年内需推动经济增长起到的作用确实在增强，但是还没有到达我们想要的程度。
所以，在方方面面的因素影响下，用投资来稳定经济增长，仍然是当下的不二选择。
要投资就要解决资金的来源问题。增发地方政府专项债，要解决的就是这个问题，这是发行专项债的必要性。
从可行性方面来看，以政府为主的投资我国还有很大的空间。第一是各地基础设施发展不平衡，比如广大农村地区、中西部地区还有很大投资空间。第二是我国新型城镇化才发展到中期，去年的城镇化率突破60%，下一步城镇化发展将走向城市群、都市圈，要将单体城市连成一体，这也需要相应投资。第三是随着科技进步、技术更迭，新基建也需要提前布局。因此从投资方式、投资方向和投资形式上来讲，现在与过去并不完全一样，而是要布局符合未来30年之内能够奠定中国经济发展基础的核心竞争力。图片来源：摄图网
城叔：最近有媒体报道说，很大一部分专项资金还“趴”在账上，还没完全用出去，如何才能让专项债使用更有效率？冯俏彬：确实存在这样一个问题。专项债出现闲置，主要是因为投资方向还没完全找对。
什么意思呢？比如涉及新基建的投资。其实，对于新技术能带来什么机会，不同的主体，识别能力是不一样的。地方政府这个层面，有一定识别难度，需要中央政府做一些统筹安排。再比如城市群投资，特别是城市与城市之间的连通与共享，也超出了某一个地方政府行政权力的范围。当然其中还有很多管理问题，包括对投资方向、资金使用方式等的一些限制性规定。这些都需要逐步改革，探索出一些新的管理办法。
至于如何提高专项债的效率。我认为首先要找到项目，实现钱和项目匹配。PPP库里有大量已经进行了前期可研报告的项目储备，地方政府需要想办法把钱和项目结合起来。建设城市群也有投资空间，但这里面的项目挖掘还需要一些更高层面的政府部门给出更明确的规划图。这当中有一个过程，从上到下都在积极想办法，所以不必过多焦虑。
城叔：今年我国赤字率从2.8%提高到3.6%，怎么看待这个力度？
冯俏彬：我觉得有两个词可以概括。第一个是“有力”。面对疫情，通过提高赤字率维持整个经济社会的正常运转，很有力度地满足了各方面对于资金的需求。第二个是“克制”。面临疫情冲击，很多国家使用了“无上限”的救助方式，救助力度有的达到GDP的10%，甚至达到20%。今年，我国赤字率首次超过3%达到3.6%，释放出多亿元资金，这个力度相对而言是比较克制的。换句话说，就是我们没有在疫情冲击面前失了方寸，乱了阵脚。
城叔：接下来赤字率还有提高空间吗？
冯俏彬：空间有无取决于是否有必要性。正常时期，需要把债务压力控制在适当范围。但是如果经济社会发展有强烈的、突发的、临时的紧急需要，也不得不为之。所以，需不需要再提高赤字率，再释放一些资金，主要还是看疫情和外部环境的发展、变化。现在看，应该不太明显了。
城叔：提高赤字率、增加地方政府专项债、发行特别国债，积极财政政策的“天花板”在哪里？
冯俏彬：赤字也好，债务也好，都是负债，相当于对未来的透支。如果债务压力超出可承受能力，就会造成财政的不可持续。但可承受的临界点在什么地方，很难说有个明确数字，要综合考虑经济社会方方面面的因素，特别是经济体本身的韧性。
事实上，从年金融危机之后，很多国家走上了债务驱动经济发展的路子。特别是日本，它的债务率已经超过%。用债务驱动经济发展，大家都知道它的危害性，但有时候就相当于走在一条狭窄的道路上，很难回头。所以我们能做的是什么？使管理更严格一点，让经济韧性更强一点，让债务和赤字增长的速度更慢一点，给未来更多腾挪的空间。
谈房地产税的征收逻辑
增强地方弹性空间，建设地方税体系的重头戏
城叔：近年来，地方财政税收收入、非税收入占比下降，转移性收入占比增加。如何理解转移支付的角色？
贾康：在整个财政运行过程中，无可否认的是我国的区域差异非常显著，欠发达地区，要依靠中央和省为主的两级自上而下的转移支付，用于支持地方基层运转，保障基本民生，落实“六保”任务。某些有条件的地方还要发展横向转移支付，包括对口支援以及实行生态补偿等。甚至在某种意义上讲，转移支付在某些地方起的是主导作用。
在一些最欠发达的地方，转移支付保障的是地方基本公共服务均等化。比如可可西里，居民少，但是地方政府职能所面对的挑战还是比较明显的——要保护环境，接待地质勘查，接待探险旅游，也会接待未来与国际接轨的有偿狩猎，保障居民基本公共服务等等。这就需要现代财政制度的建立，靠财政体制理顺各级政府的关系，做到财力和事权相匹配，达到社会成员共享改革开放成果和国家长治久安。图片来源：摄图网
城叔：当前基层财政收支矛盾加剧，完善地方税种、重构地方收入体系应该怎么做？贾康：地方税体系建设是十九大特别强调的，这也是下一步攻坚克难的重要部分。总体来说，我认为必须考虑的重头戏，一是抓住地方税体系里特别有分量且已经有框架的资源税：除海洋石油外，资源税是按属地原则征收，欠发达的中西部恰恰是资源富集地区。另一个是进一步按照中央要求，在税收法定路线上推出房地产税，这也是一个非常有难度的改革任务。
房地产税是直接税，是符合中央所说的要提高比重的代表性税种，消解土地财政的短期行为也与之相关。地方政府有了房地产税和地方税体系，就不必靠单一的土地批租取得财力。在地方税体系建设过程中，当地方职能履行跟税源建设形成权责内洽，地方政府便会越来越专心致志地优化本地投资环境，提升本地公共服务水平。像房地产税的征收，要定期进行税基评估，地方政府尽心尽力优化本地投资环境，提高本地公共服务水平，那么每次税基评估都会带来税收收入水平的水涨船高，地方财源建设就可以随之合理解决了。
不过，对于土地财政实行改革，并不是说以后就没有土地批租了。目前的情况是，一个地块批租出去，一管就是40年或70年，钱被当届政府使用，后面几届、十几届政府就没有了这个财力来源，这种短期行为是非常不合理的。所以，一定要在土地批租基础上，发展更多有稳定大宗收入来源特征的地方税种，特别是前面提到的资源税、房地产税，以及其他适应地方具体情况的税种，构建出税权概念之下的地方弹性空间，赋予地方政府更多的税种选择权、税率调整权，甚至因地制宜的特定税种设税权。
谈独山县举债式发展
最大的浪费是什么？是决策失误
城叔：近期因贵州独山县举债亿、大山县拖欠教师工资等话题，基层财政问题备受